中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)

《關于深入推進農村社區(qū)建設試點工作的指導意見》

新華網(wǎng)北京5月31日電 近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于深入推進農村社區(qū)建設試點工作的指導意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹執(zhí)行。

《關于深入推進農村社區(qū)建設試點工作的指導意見》全文如下。

為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，創(chuàng)新農村基層社會治理，提升農村公共服務水平，促進城鄉(xiāng)一體化建設，現(xiàn)就深入推進農村社區(qū)建設試點工作提出如下指導意見。

一、充分認識深化農村社區(qū)建設試點的重要意義

農村社區(qū)是農村社會服務管理的基本單元。隨著中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化進程加快，我國農村社會正在發(fā)生深刻變化，農村基層社會治理面臨許多新情況新問題：農村人口結構加劇變化，部分地區(qū)非戶籍居民大幅增加，非戶籍居民的社會融入問題凸顯，部分地區(qū)存在村莊空心化現(xiàn)象，農村“三留守”群體持續(xù)擴大；農村利益主體日趨多元，農村居民服務需求更加多樣，農村社會事業(yè)發(fā)展明顯滯后，社會管理和公共服務能力難以適應；村民自治機制和法律制度仍需進一步完善等。加強農村社區(qū)建設，有利于推動戶籍居民和非戶籍居民和諧相處，有利于促進政府行政管理、公共服務與農村居民自我管理、自我服務更好地銜接互動，有利于增強農村社區(qū)自治和服務功能，為農民幸福安康、農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農村和諧穩(wěn)定奠定堅實基礎。

中央高度重視農村基層社會管理和服務工作，對推進農村社區(qū)建設提出明確要求。農村社區(qū)建設要在黨和政府的領導下，在行政村范圍內，依靠全體居民，整合各類資源，強化社區(qū)自治和服務功能，促進農村社區(qū)經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，不斷提升農村居民生活質量和文明素養(yǎng)，努力構建新型鄉(xiāng)村治理體制機制。近年來，各地區(qū)各有關部門認真貫徹中央決策部署，組織開展農村社區(qū)建設試點工作，取得了一定成效。實踐證明，農村社區(qū)建設是社會主義新農村建設的重要內容，是推進新型城鎮(zhèn)化的配套工程，是夯實黨的執(zhí)政基礎、鞏固基層政權的重要舉措。各地區(qū)各有關部門要主動適應農村經(jīng)濟社會發(fā)展新要求、順應農民群眾過上更加美好生活的新期待，增強做好農村社區(qū)建設工作的責任感和緊迫感，深入推進試點工作。

二、總體要求

（一）工作目標

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，以全面提高農村居民生活質量和文明素養(yǎng)為根本，完善村民自治與多元主體參與有機結合的農村社區(qū)共建共享機制，健全村民自我服務與政府公共服務、社會公益服務有效銜接的農村基層綜合服務管理平臺，形成鄉(xiāng)土文化和現(xiàn)代文明融合發(fā)展的文化紐帶，構建生態(tài)功能與生產(chǎn)生活功能協(xié)調發(fā)展的人居環(huán)境，打造一批管理有序、服務完善、文明祥和的農村社區(qū)建設示范點，為全面推進農村社區(qū)建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展探索路徑、積累經(jīng)驗。

（二）基本原則

——以人為本、完善自治。堅持和完善村黨組織領導的充滿活力的村民自治制度，尊重農村居民的主體地位，切實維護好保障好農村居民的民主政治權利、合法經(jīng)濟利益和社會生活權益，讓農村居民從農村社區(qū)建設中得到更多實惠。

——黨政主導、社會協(xié)同。落實黨委和政府的組織領導、統(tǒng)籌協(xié)調、規(guī)劃建設、政策引導、資源投入等職責，發(fā)揮農村基層黨組織核心作用和自治組織基礎作用，調動農村集體經(jīng)濟組織、農民合作經(jīng)濟組織、農村群團組織和社會組織等各類主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

——城鄉(xiāng)銜接、突出特色。加強農村社區(qū)建設與新型城鎮(zhèn)化建設的配套銜接，強化農村社區(qū)建設對新農村建設的有效支撐，既注意以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、優(yōu)勢互補、共同提高，又重視鄉(xiāng)土味道、體現(xiàn)農村特點、保留鄉(xiāng)村風貌。

——科學謀劃、分類施策。把握農村經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，做好農村社區(qū)建設的頂層設計和整體謀劃，提高試點工作的科學性、前瞻性和可行性、有效性。加強分類指導，統(tǒng)籌考慮各地農村社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展條件、人口狀況及變動趨勢、自然地理狀況、歷史文化傳統(tǒng)等因素，合理確定試點目標和工作重點，因地制宜開展試點探索。

——改革創(chuàng)新、依法治理。堅持和發(fā)展農村社會治理有效方式，發(fā)揮農村居民首創(chuàng)精神，積極推進農村基層社會治理的理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。深化農村基層組織依法治理，發(fā)揮村規(guī)民約積極作用，推進農村社區(qū)治理法治化、規(guī)范化。

三、工作任務

（一）完善在村黨組織領導下、以村民自治為基礎的農村社區(qū)治理機制。農村社區(qū)建設堅持村黨組織領導、村民委員會牽頭，以村民自治為根本途徑和有效手段，發(fā)動農村居民參與，同時不改變村民自治機制，不增加農村基層管理層級。推進農村基層服務型黨組織建設，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨組織服務功能。以農村基層黨組織建設帶動農村自治組織、群眾組織、經(jīng)濟社會服務組織建設，健全完善農村基層黨組織引領農村社區(qū)建設的領導機制和工作機制。依法確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的權責邊界，促進基層政府與基層群眾自治組織有效銜接、良性互動。認真貫徹實施村民委員會組織法，加強村民委員會和村務監(jiān)督機構建設，完善農村社區(qū)建設重大問題的民主決策、民主監(jiān)督制度。依托村民會議、村民代表會議等載體，廣泛開展形式多樣的農村社區(qū)協(xié)商，探索村民議事會、村民理事會等協(xié)商形式，探索村民小組協(xié)商和管理的有效方式，逐步實現(xiàn)基層協(xié)商經(jīng)?；⒁?guī)范化、制度化。

（二）促進流動人口有效參與農村社區(qū)服務管理。依法保障符合條件的非本村戶籍居民參加村民委員會選舉和享有農村社區(qū)基本公共服務的權利。吸納非戶籍居民參與農村社區(qū)公共事務和公益事業(yè)的協(xié)商，建立戶籍居民和非戶籍居民共同參與的農村社區(qū)協(xié)調議事機制。在保障農村集體經(jīng)濟組織成員合法權益的前提下，探索通過分擔籌資籌勞、投資集體經(jīng)濟等方式，引導非戶籍居民更廣泛地參與民主決策。健全利益相關方參與決策機制，采取會議表決、代表議事、遠程咨詢等決策方式，維護外出務工居民在戶籍所在地農村社區(qū)的權利。健全農村“三留守”人員關愛服務體系，重點發(fā)展學前教育和養(yǎng)老服務，培育青年志愿組織和婦女互助組織，建立農村社區(qū)“三留守”人員動態(tài)信息庫，擴大呼叫終端、遠程監(jiān)控等信息技術應用，切實提高對農村留守兒童、留守婦女、留守老人的服務能力和服務水平。

（三）暢通多元主體參與農村社區(qū)建設渠道。建立縣級以上機關黨員、干部到農村社區(qū)掛職任職、駐點包戶制度。建立和完善黨代表、人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系農村居民、支持農村社區(qū)發(fā)展機制。鼓勵駐村機關、團體、部隊、企事業(yè)單位支持、參與農村社區(qū)建設。拓寬外出發(fā)展人員和退休回鄉(xiāng)人員參與農村社區(qū)建設渠道。依法確定村民委員會和農村集體經(jīng)濟組織以及各類經(jīng)營主體的關系，保障農村集體經(jīng)濟組織獨立開展經(jīng)濟活動的自主權，增強村集體經(jīng)濟組織支持農村社區(qū)建設的能力。推動發(fā)展新型農村合作金融組織、新型農民合作經(jīng)濟組織和社會組織，通過購買服務、直接資助、以獎代補、公益創(chuàng)投等方式，支持社區(qū)社會組織參與社區(qū)公共事務和公益事業(yè)，支持專業(yè)化社會服務組織到農村社區(qū)開展服務。

（四）推進農村社區(qū)法治建設。加強農村社區(qū)司法行政工作室等法治機構建設，指導農村社區(qū)開展各項法治工作，探索整合農村社區(qū)層面法治力量，加強農村社區(qū)法律援助工作，推動法治工作網(wǎng)絡、機制和人員向農村社區(qū)延伸，推進覆蓋農村居民的公共法律服務體系建設。完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系，建立調處化解農村矛盾糾紛綜合機制，及時了解掌握和回應不同利益主體的關切和訴求，有效預防和就地化解矛盾糾紛。建立健全農村社區(qū)公共安全體系，創(chuàng)新農村立體化社會治安防控體系，加強和創(chuàng)新農村社區(qū)平安建設，建立覆蓋農村全部實有人口的動態(tài)管理機制，做好社區(qū)禁毒和特殊人群幫教工作。加強農村社區(qū)警務、警務輔助力量和群防群治隊伍建設，對符合任職年限條件的農村警務室民警落實職級待遇。加強農村社區(qū)普法宣傳教育，提高基層黨員、干部法治思維和依法辦事能力，引導農村居民依法反映訴求、解決矛盾糾紛。指導完善村民自治章程和村規(guī)民約，支持農村居民自我約束和自我管理，提高農村社區(qū)治理法治化水平。

（五）提升農村社區(qū)公共服務供給水平。健全農村社區(qū)服務設施和服務體系，整合利用村級組織活動場所、文化室、衛(wèi)生室、計劃生育服務室、農民體育健身工程等現(xiàn)有場地、設施和資源，推進農村基層綜合性公共服務設施建設，提升農村基層公共服務信息化水平，逐步構建縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級聯(lián)動互補的基本公共服務網(wǎng)絡。積極推動基本公共服務項目向農村社區(qū)延伸，探索建立公共服務事項全程委托代理機制，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。加強農村社區(qū)教育，鼓勵各級各類學校教育資源向周邊農村居民開放，用好縣級職教中心、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成人文化技術學校和農村社區(qū)教育教學點。改善農村社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件，加大對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村衛(wèi)生和計劃生育服務機構設施改造、設備更新、人員培訓等方面的支持力度。做好農村社區(qū)扶貧、社會救助、社會福利和優(yōu)撫安置服務，推進農村社區(qū)養(yǎng)老、助殘服務，組織引導農村居民積極參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險制度和“救急難”工作試點。

（六）推動農村社區(qū)公益性服務、市場化服務創(chuàng)新發(fā)展。廣泛動員黨政機關、企事業(yè)單位、各類社會組織和居民群眾參加農村社區(qū)志愿服務，切實發(fā)揮黨員先鋒模范作用。完善農村社區(qū)志愿服務站點布局，搭建社區(qū)志愿者、服務對象和服務項目對接平臺，開展豐富多彩的社區(qū)志愿互助活動。根據(jù)農村社區(qū)發(fā)展特點和居民需求，分類推進社會工作服務，發(fā)揮社會工作專業(yè)人才引領社區(qū)志愿者服務作用。鼓勵企業(yè)和供銷合作社完善農村社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點和物流布局，引導經(jīng)營性服務組織在農村社區(qū)開展連鎖經(jīng)營，采取購買服務等方式，支持社會力量在農村興辦養(yǎng)老助殘、扶貧濟困等各類社會事業(yè)。

（七）強化農村社區(qū)文化認同。以培育和踐行社會主義核心價值觀為根本，發(fā)展各具特色的農村社區(qū)文化，豐富農村居民文化生活，增強農村居民的歸屬感和認同感。深入開展和諧社區(qū)等精神文明創(chuàng)建活動，樹立良好家風，弘揚公序良俗，創(chuàng)新和發(fā)展鄉(xiāng)賢文化，形成健康向上、開放包容、創(chuàng)新進取的社會風尚。健全農村社區(qū)現(xiàn)代公共文化服務體系，整合宣傳文化、黨員教育、科學普及、體育健身等服務功能，形成綜合性文化服務中心，開辟群眾文體活動廣場，增強農村文化惠民工程實效。引導城市文化機構、團體到農村社區(qū)拓展服務，支持農民興辦演出團體和其他文化團體。發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)鄉(xiāng)土文化能人、民族民間文化傳承人等各類文化人才，廣泛開展具有濃郁鄉(xiāng)土氣息的農村社區(qū)文化體育活動，凝聚有利于農村社區(qū)發(fā)展的內在動力和創(chuàng)新活力。

（八）改善農村社區(qū)人居環(huán)境。強化農村居民節(jié)約意識、環(huán)保意識和生態(tài)意識，形成愛護環(huán)境、節(jié)約資源的生活習慣、生產(chǎn)方式和良好風氣。發(fā)動農村居民和社會力量開展形式多樣的農村社區(qū)公共空間、公共設施、公共綠化管護行動。完善農村社區(qū)基礎設施，建立健全農村供電、供排水、道路交通安全、消防安全、地名標志、通信網(wǎng)絡等公用設施的建設、運行、管護和綜合利用機制，提高對自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件的預防和處置能力。分級建立污水、垃圾收集處理網(wǎng)絡，健全日常管理維護，促進農村廢棄物循環(huán)利用，重點解決污水亂排、垃圾亂扔、秸稈隨意拋棄和焚燒等臟亂差問題。加快改水、改廚、改廁、改圈，改善農村社區(qū)衛(wèi)生條件。積極推進“美麗鄉(xiāng)村”和村鎮(zhèn)生態(tài)文明建設，保持農村社區(qū)鄉(xiāng)土特色和田園風光。

四、工作要求

（一）加強組織領導。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要結合本地實際，確定一定數(shù)量具備條件的試點縣，選擇不同類型的行政村開展試點，土地集體所有權在村民小組的，可根據(jù)群眾意愿和實際需要，將試點工作延伸到自然村層面，并制定切實可行的試點實施方案。中央和國家機關有關部門要加強對地方試點工作的指導，及時制定完善相關配套政策。地方黨委和政府要把農村社區(qū)建設試點工作納入重要議事日程，建立農村社區(qū)建設統(tǒng)籌協(xié)調和績效評估機制。農村社區(qū)建設要在維護農民土地承包經(jīng)營權和宅基地用益物權前提下開展，與當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、村莊規(guī)劃和社會主義新農村建設規(guī)劃等相銜接，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨的建設同步考慮。嚴禁強制推行大拆大建、撤村并居，嚴禁違反土地利用規(guī)劃擅自改變農地用途，嚴禁以“管委會”等機構取代村黨組織和村民委員會。各級民政部門要切實履行牽頭職責，會同有關部門加強對試點工作的協(xié)調督導，適時組織專項督查。

（二）加強分類指導。根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和農村社區(qū)實際情況，突出重點、分類施策，穩(wěn)步推進試點工作。城中村、城邊村和農村居民集中移居點，要探索借鑒城市社區(qū)服務管理的有效經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)與城鎮(zhèn)基礎設施、基本公共服務和社會事業(yè)發(fā)展相銜接；地形復雜、交通不便、居住分散的農村地區(qū)和林區(qū)、牧區(qū)、漁區(qū)可根據(jù)自身條件，探索推進農村社區(qū)建設的有效途徑。外來人口集中的農村社區(qū)要重點推進社區(qū)基本公共服務向非戶籍居民覆蓋，促進外來人口的社區(qū)融入；人口流出較多的農村社區(qū)要加強對留守人員的生產(chǎn)扶持、社會救助和人文關懷，切實解決他們生產(chǎn)生活中的實際困難。村民自治基礎和集體經(jīng)濟較好的村，要積極發(fā)展社區(qū)公益事業(yè)，完善社區(qū)公共設施和人居環(huán)境，著力提升居民生活品質；偏遠、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農村社區(qū)，要切實增強村莊自治功能和發(fā)展能力。

（三）落實扶持政策。試點地區(qū)要加大投入力度，統(tǒng)籌整合相關涉農資金，提高資金使用效率，避免重復建設。推動農村社區(qū)拓寬資金來源渠道，統(tǒng)籌利用好村集體經(jīng)濟收入、政府投入和社會資金，重點保障基本公共服務設施和網(wǎng)絡、農村居民活動場所建設需要，按規(guī)定合理安排農村社區(qū)工作經(jīng)費和人員報酬。推進政府部門向社會組織轉移職能和加大政府向社會組織購買服務力度，做到權隨責走、費隨事轉。落實和完善支持農村社區(qū)建設的價格優(yōu)惠政策，村民委員會服務設施用電以及社會福利場所生活用電按居民生活類價格執(zhí)行。制定完善農村社區(qū)建設投融資政策，鼓勵金融機構加快相關金融產(chǎn)品開發(fā)和服務創(chuàng)新，積極利用小額貸款等方式，安排信貸資金支持農村社區(qū)建設。探索在省級以下條件成熟的地區(qū)設立財政資金、金融和產(chǎn)業(yè)資本共同籌資的農村社區(qū)建設發(fā)展基金，吸納更多社會資本參與農村社區(qū)建設。

（四）強化人才支撐。選優(yōu)配強村“兩委”領導班子，特別是選好用好管好村黨組織帶頭人。及時吸納農村優(yōu)秀分子入黨，加大發(fā)展農村青年黨員工作力度。鼓勵和支持退伍軍人、普通高校和職業(yè)院校畢業(yè)生及各類優(yōu)秀人才到農村社區(qū)工作。支持農村社區(qū)通過向社會公開招聘、掛職鍛煉等方式配備和使用社會工作專業(yè)人才。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村“兩委”成員和農村社區(qū)工作者的培訓，提升推動農村社區(qū)發(fā)展和服務農村居民的能力。

（五）及時總結經(jīng)驗。加強對農村社區(qū)建設的理論政策研究，及時將成熟的經(jīng)驗做法上升為政策法規(guī)，為全面推進農村社區(qū)建設提供制度保障。積極開展農村社區(qū)建設示范創(chuàng)建活動，適時對試點工作成效進行總結評估，穩(wěn)步擴大試點范圍。及時發(fā)現(xiàn)和宣傳各類先進典型，總結推廣好的經(jīng)驗和做法，形成全社會共同參與和推動農村社區(qū)建設的良好氛圍。

各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要根據(jù)本指導意見，結合本地實際，制定推進農村社區(qū)建設試點工作的具體實施意見。尚未完成戶籍制度改革、仍保留村民委員會的農墾區(qū)和工礦區(qū)可參照本指導意見制定試點方案。